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行政审判专栏 | 国有土地使用权人的合法权益在国有土地房屋征收中同样应予保护 -者彦贵诉平凉市崆峒区人民政府征收与补偿办公室行政征收一案

来源:省法院行政庭 作者:岳学敏 责任编辑:王智慧 发布时间:2020/3/27 15:25:31 阅读次数:
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国有土地使用权人的合法权益在国有土地房屋征收中同样应予保护

-者彦贵平凉市崆峒区人民政府征收与补偿办公室行政征收一案

作者:岳学敏

编者注:本案是一起国有土地上房屋征收与补偿的典型案例,该案典型之处在于,国有土地房屋征收因某些原因导致国有土地上房屋已被拆除,国有土地使用权与房屋所有权分开时,被征收人权益如何得到保护。本案对于国有土地使用权与房屋所有权的关系以及征收国有土地房屋时,两项权利如何得到保护进行了详细的论述,明确了对国有土地上房屋征收的补偿是包含了国有土地使用权补偿的。本篇裁判文书获第七届全国行政审判优秀业务成果裁判文书类三等奖。

裁判要旨

由于对国有土地上房屋的征收,提前收回国有土地使用权,必然会给被征收人造成损失,给予被征收人相应的补偿,符合物权法的立法精神。至于国有土地使用权价值的计算,《条例》虽未专门明确规定,但根据《条例》第十九条第一款“对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。对被征收房屋以市场价值作为补偿标准,不仅包括对房屋的补偿,也应当包括对土地使用权的补偿,这样才可确保被征收人的居住条件有改善、生活水平不下降。对国有土地上房屋所有权人补偿内容已经包含了国有土地使用权补偿的,对同时收回的国有土地的使用权人不再单独给予补偿,相反,则应当给予补偿。

案情介绍

原告者彦贵与第三人罗彩梅之夫者清芳(已故)系同胞兄弟。1982年3月16日,由原平凉县房地产管理局为张学芳、马彩霞二人“在泾河路兰虎西面划拨地皮297平方米,东至西11米,南至北27米”。1997年8月5日,者清芳与者彦贵协商,就该院落内房产签订了一份赠与协议书,并在原平凉市公证处办理了公证。同年8月7日,者清芳又将该房产以30000元的价格卖给者彦贵,者彦贵随后办理了房屋产权转移登记。1999年6月10日,平凉市产权产籍监理处向者彦贵颁发了11217号房屋所有权证。此后,者彦贵一直居住在新民北路74号院内。2002年9月1日,者彦贵欲拆房翻修,者清芳反悔并与妻子罗彩梅出面阻止。2002年10月9日,者彦贵、张学芳以者清芳、罗彩梅侵犯其财产权为由向平凉市崆峒区人民法院提起诉讼,在审理过程中,罗彩梅以该案涉诉房产权属不清,需要通过另一诉讼厘清为由申请延期审理,该院即裁定中止审理。2002年12月16日,平凉市崆峒区公证处作出撤销赠与协议公证书的决定。2003年7月28日,平凉市建设局注销了者彦贵持有的私产字第11217号房屋所有权证,并向者清芳颁发了私产字第16959号房屋所有权证。2003年11月11日,平凉市国土资源局向者清芳、罗彩梅发放了平国用(2003)第322号国有土地使用权证,土地使用权面积为244.00平方米。者彦贵不服,于2004年2月13日向平凉市崆峒区人民法院起诉。2004年5月12日平凉市崆峒区人民法院以(2004)崆监行初字第06号行政判决,撤销了平凉市建设局对者彦贵关于平凉市崆峒区新民北路74号院落房产权(私产字第11217号房产证)的注销登记,撤销了平凉市建设局对者清芳房产所有权(私产字第16959号)的权属登记。后因平凉市产权产籍监理处又作出注销者彦贵私产字第11217号房屋所有权证的决定,者彦贵不服,历经起诉、上诉及申诉,最终于2007年3月15日,甘肃省高级人民法院作出(2007)甘行再字第01号行政判决,维持了平凉市中级人民法院(2004)平中行终字第7号行政判决,即撤销了注销者彦贵私产字第11217号房屋所有权证的决定。者彦贵与平凉市产权产籍监理处诉讼期间,者清芳在该院进行了房屋翻建。2005年8月22日,者清芳、罗彩梅向平凉市国土资源局申请办理土地变更登记,平凉市国土资源局在不知房屋所有权证已被生效判决撤销的情况下,为其进行了变更登记,注销了平国用(2003)第322号国有土地使用权证,给者清芳、罗彩梅之子者俊峰办理了平国用(2005)第874号国有土地使用权证,面积96.20平方米,为者清芳、罗彩梅办理了(2005)第875号国有土地使用权证,面积为147.80平方米。2006年4月1日,者俊峰以36463.60元将房屋转让给古正泉。2007年4月16日,者彦贵向平凉市国土资源局提出申请,要求确认土地使用权,办理土地登记。平凉市人民政府于2007年8月16日作出平行决字(2007)第01号《土地权属争议案件行政决定书》认为:双方诉争院落最早划拨297.00平方米,但实际占地404.00平方米,除去于彦生、马彩霞占地160.00平方米外,尚余244.00平方米,鉴于者俊峰已与古正泉签了《国有土地使用权出让合同》,该合同符合规定,故此宗地96.20平方米须另行处理。剩余宗地面积147.00平方米,可依法进行确权。决定:1.注销者清芳持有的(2005)第875号国有土地使用权证;2.注销对该宗地的土地登记。确定者彦贵对新民北路74号147.80平方米的国有土地享有使用权。者清芳不服该处理决定,提出行政复议申请,甘肃省人民政府经复议后,作出了复议维持决定。者清芳又以平凉市政府的处理决定和一审判决错误为由提起诉讼,经甘肃省高级人民法院终审,判决驳回者清芳的上诉,维持原判。此后,者彦贵向平凉市国土资源局要求注销者俊峰持有的平国用(2005)第874号国有土地使用权证,并确认96.20平方米土地使用权归属。2008年8月7日,平凉市人民政府作出不予受理决定。者彦贵不服并提起诉讼。平凉市中级人民法院判决维持平凉市人民政府作出的不予受理决定。者彦贵不服该判决并提起上诉。甘肃省高级人民法院于2009年2月11日作出(2009) 甘行终字第4号行政判决书,判决撤销了平凉市中级人民法院(2008)平中行初字第27号行政判决,撤销了平凉市人民政府平政土决字(2008)01号土地权属争议案件不予受理决定。2009年3月16日,平凉市人民政府给古正泉颁发了国有土地使用证。者彦贵不服该颁证行为提起诉讼。平凉市中级人民法院一审判决后,者彦贵不服,提起上诉。甘肃省高级人民法院于2010年3月16日作出行政判决,确认平凉市人民政府向古正泉颁发平国用(2009)字第024号国有土地使用证的行政行为违法。者彦贵、张学芳遂申请恢复审理其于2002年10月9日向平凉市崆峒区人民法院提起的财产侵权纠纷一案。2011年6月12日,平凉市崆峒区人民法院作出(2002)平民二初字第281号民事判决,“限被告者清芳、罗彩梅于本判决生效后30日内返还原告者彦贵、张学芳147.8平方米土地使用权,并自行拆除在该宗地上的建筑物”。罗彩梅不服并申请再审,平凉市崆峒区人民法院经再审判决,维持了(2002)平民二初字第281号民事判决。罗彩梅不服并提起上诉,平凉市中级人民法院于2014年9月16日作出终审判决,驳回上诉,维持原判。2011年10月18日,者彦贵向崆峒区人民法院递交《申请执行书》,要求强制执行者清芳、罗彩梅归还其享有的147.8平方米土地使用权,并自行拆除在该宗地上的建筑物。2015年5月15日,平凉市崆峒区人民法院以罗彩梅、者俊峰已自行拆除在该宗地上的建筑物并交给者彦贵147.8平方米土地使用权为由向者彦贵送达了结案通知书。2015年6月8日,平凉市崆峒区人民政府作出征收新民北路西片区棚户区改造工程规划范围内的国有土地上的房屋的决定。原告者彦贵即多次向平凉市政府、平凉市棚改办等相关单位发送邮政快递,申明自己系涉案土地的所有权人,请求对涉案土地提前收回并予以补偿。2015年11月7日,被告平凉市崆峒区人民政府征收与补偿办公室与第三人罗彩梅签订国有土地上房屋征收补偿安置协议。当日,平凉中心城区棚户区改造管理中心新民北路西片区征收四组以者俊峰为被征收人向平凉中心城区棚户区改造管理中心出具了房屋征收补偿费为1331049.40元的付款通知单。

另查明,2009年3月16日,平凉市人民政府为古正泉颁发平国用(2009)字第024号《国有土地使用证》后,上诉人者彦贵不服提起诉讼,最终经甘肃省高级人民法院于2010年3月16日作出(2010)甘行终字第16号行政判决书,判决确认平凉市人民政府向古正泉颁发平国用(2009)字第024号《国有土地使用权证》的行政行为违法。2011年1月11日,上诉人者彦贵提起行政赔偿诉讼,要求平凉市人民政府承担为其在同等地段划拨96.20平方米土地或者赔偿134万元的赔偿责任,最终经甘肃省高级人民法院于2014年8月18日作出(2014)甘行赔终字第2号行政赔偿判决书,认为“虽然民事侵权责任人者清芳(已死亡)、罗彩梅是造成者彦贵损失的直接责任人,但是平凉市人民政府的违法颁证行为客观上为者清芳、罗彩梅虚假登记提供了便利,其违法颁发国有土地使用证导致该土地使用权无法恢复在者彦贵名下,该行为与造成者彦贵经济损失之间存在法律上的利害关系和因果关系。……平凉市人民政府承担行政赔偿责任后,有权就其承担的数额向民事侵权责任人行使追偿权。本案诉争土地使用权的价格经甘肃省价格认证中心复核为330928元,该鉴定结论已送达双方当事人。鉴于本案涉及的96.20平方米土地使用权被直接侵权人者清芳、罗彩梅占用并修建房屋在先,被上诉人平凉市人民政府违法颁证行为在后,故酌情考虑按甘肃省价格认证中心作出的甘价证复字(2013)10号鉴定该地价款330928元的50%,由平凉市人民政府予以赔偿并承担价格鉴定费14900元。”判决由平凉市人民政府赔偿上诉人者彦贵直接经济损失180364元2015年6月8日,平凉市崆峒区人民政府决定对新民北路西片棚户区改造工程规划范围内国有土地上房屋实施征收时,上诉人者彦贵持有的位于崆峒区新民北路74号国有土地上私产字第11217号房屋所有权证所登记的房屋已不存在。

 

 

根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款“征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。”和《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《条例》)第二条“为了公共利益的需要,征收国有土地上单位、个人的房屋,应当对被征收房屋所有权人(以下称被征收人)给予公平补偿。”的规定,为保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要,平凉市崆峒区人民政府可以征收国有土地上的房屋,也可以依法收回国有土地使用权,但必须对被征收人给予及时公平补偿。同时,根据《条例》第十五条“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记,被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”的规定,平凉市崆峒区人民政府确定的房屋征收部门即本案另一上诉人平凉市崆峒区人民政府征收与补偿办公室有义务查明被征收房屋及土地的权属状态,即平凉市崆峒区人民法院作出(2004)崆监行初字第06号行政判决,撤销平凉市建设局对者清芳持有的私产字第16959号房屋所有权权属登记;甘肃省高级人民法院维持平凉市中级人民法院作出的(2004)平中行终字第7号行政判决,撤销平凉市产权产籍监理处注销者彦贵私产字第11217号房屋所有权证的决定;平凉市人民政府于2007年8月16日作出的平行决字(2007)第01号土地权属争议案件行政决定,确定者彦贵对新民北路74号147.80平方米的国有土地享有使用权的事实,亦有义务就被征收范围内房屋的自然状态,即2011年6月12日,平凉市崆峒区人民法院作出(2002 )平民二初字第281号民事判决书,判决“限被告者清芳、罗彩梅于本判决生效后30日内返还原告者彦贵、张学芳147.8平方米土地使用权,并自行拆除在该宗地上的建筑物”;2015年5月15日,该院向上诉人者彦贵、张学芳出具结案通知书,表明本案原审第三人罗彩梅及其子者俊峰已自行拆除在该宗地上的建筑物,并交付者彦贵147.8平方米土地使用权的事实,进行调查登记并公布,但上诉人平凉市崆峒区人民政府征收与补偿办公室却未尽到该项义务,导致错误确定被征收人,与本案第三人罗彩梅于2015年11月7日签订了《关于平凉市崆峒区新民北路74号院内国有土地上房屋征收补偿安置协议》并支付了补偿费用,侵害了上诉人者彦贵、张学芳的合法权益,原审法院据此撤销该协议并无不当。对上诉人平凉市崆峒区人民政府征收与补偿办公室所提该协议合法及上诉人者彦贵、张学芳与该协议不具有利害关系的上诉意见不予支持。

关于上诉人者彦贵、张学芳上诉提出原审法院判决驳回其赔偿请求错误,以及上诉人平凉市崆峒区人民政府征收与补偿办公室上诉提出者彦贵、张学芳的房屋已被原审第三人罗彩梅拆除,其享有使用权的国有土地上已无房屋,且该土地系政府划拨,不应给予补偿的意见,根据《条例》第十三条第三款“房屋被依法征收的,国有土地使用权同时收回”和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条“国家对土地使用者依法取得的土地使用权,在出让合同约定的使用年限届满前不收回;在特殊情况下,根据社会公共利益的需要,可以依照法律程序提前收回,并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”以及《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》中“国有土地上房屋征收补偿中,应将当事人合法享有国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围,按照征收时的房地产市场价格一并予以征收补偿”的规定精神,由于对国有土地上房屋的征收,提前收回国有土地使用权,必然会给被征收人造成损失,给予被征收人相应的补偿,符合物权法的立法精神。至于国有土地使用权价值的计算,《条例》虽未专门明确规定,但根据《条例》第十九条第一款“对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值,由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条“被征收房屋价值评估应当考虑征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。……”及《城镇土地估价规程》等规定精神,对被征收房屋以市场价值作为补偿标准,不仅包括对房屋的补偿,也应当包括对土地使用权的补偿,这样才可确保被征收人的居住条件有改善、生活水平不下降。对国有土地上房屋所有权人补偿内容已经包含了国有土地使用权补偿的,对同时收回的国有土地的使用权人不再单独给予补偿,相反,则应当给予补偿。尽管本案上诉人者彦贵、张学芳享有的国有土地使用权是以划拨取得,与通过出让取得有所区别,但已经法定程序确认合法,即具有对政府许可行为的信赖利益,应当给予保护。法律并无在行政征收过程中不得对划拨取得土地使用权人给予补偿的规定,上诉人平凉市崆峒区人民政府征收与补偿办公室认为不予补偿的意见,缺乏法律依据,本院不予支持。正因上诉人者彦贵、张学芳享有的土地使用权在起诉时已经法定程序征收,平凉市崆峒区人民政府负有依法予以补偿的法定义务,虽然上诉人者彦贵、张学芳起诉请求是“请求判决被告赔偿原告经济损失200万元及利息(按银行同期贷款利率从应付征收补偿款之日起至全款付清之日期间利息)”,但在补偿条件已经成熟的情况下,过分强调诉判对应关系,则会造成程序空转,增加当事人诉累,不符合诉讼经济及行政诉讼法维护行政相对人合法权益的立法目的。

综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第三款之规定,判决:一、维持静宁县人民法院作出的(2017)甘0826行初字第11号行政判决第一项,即“撤销被告平凉市崆峒区人民政府征收与补偿办公室与第三人罗彩梅签订的关于平凉市崆峒区新民北路74号院内国有土地上房屋征收补偿安置协议”;二、撤销静宁县人民法院作出的(2017)甘0826行初字第11号行政判决第二项,即“驳回原告者彦贵、张学芳要求被告平凉市崆峒区人民政府征收与补偿办公室赔偿经济损失200万元的诉讼请求”;三、由上诉人平凉市崆峒区人民政府征收与补偿办公室依法对上诉人者彦贵、张学芳给予补偿。