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行政审判专栏 | 履行法定职责的请求缺乏实体法上的请求权基础,则不属于行政机关应当履行的法定职责

来源:毛胜利 李洪丹 作者:省法院行政庭 责任编辑:伏彦宇 发布时间:2019/9/11 10:21:51 阅读次数:
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【裁判要旨】


在请求行政机关履行法定职责的行政诉讼中,履行法定职责诉请成立的前提是行政主体负有法律、法规以及规章设定的职责,有义务、有能力履行的行政机关存在没有履行或不彻底履行的行为或事实状态时,公民、法人或者其他组织才可以提起履行法定职责之诉。即公民、法人或者其他组织所申请的事项是否具有实体法上的请求权基础。这种请求权基础可以产生于或者基于某一法律、某一行政机关的保证以及某一行政合同。总之,要求行政机关依照其申请作出一个特定行政行为,必须具有法定的权利依据。人民法院对缺乏法定权利依据的起诉依法应不予受理;对于已经立案的,应当驳回起诉。


【索引词】


请求权基础   不履行法定职责


【基本案情】


2016年5月31号下午3时许,段柱山及其家人拨打110报警电话称,其位于凉州区光明桥东侧的房屋被不明身份的人拆除,请求依法查处。凉州区公安局110指挥中心即刻就近指派凉州区公安局荣华派出所出警。民警到达现场,调查得知该拆除行为系凉州区城市房屋拆迁管理办公室工作人员所为,向报警人段会霞当场告知与该单位联系。当日18时许,段柱山与其妹妹段会霞再次前往凉州区荣华派出所书面报案称,其位于光明桥东侧的房屋被人非法强拆,要求查处。凉州区公安分局荣华派出所民警再次口头告知报案人,该拆除行为系凉州区城市房屋拆迁管理办公室所为,请报警人与该单位联系。2016年6月15日,段柱山再次通过EMS向武威市公安局邮寄了要求查处其位于凉州区光明桥头东侧的房屋被拆除的书面材料。原告段柱山认为被告武威市公安局未履行保护公民合法财产法定职责,故提起诉讼,请求人民法院判令武威市公安局依法查处非法强制拆除原告房屋的行为。


【审判】


一审法院审理认为,《中华人民共和国人民警察法》第二十一条第一款规定:“人民警察遇到公民人身、财产、安全受到侵犯或者处于其他危难情形时,应当立即救助;对公民提出解决纠纷的要求,应当给予帮助;对公民报警的案件,应当及时查处。”被告武威市公安局接到段柱山邮寄的书面材料,查明,段柱山报警反映的问题凉州区公安局荣华派出所已出警,在查清基本事实的基础上已告知报警人通过合法途径依法解决。如原告认为凉州区城市房屋拆迁管理办公室实施的强拆行为不合法,给其造成了损失,可寻途径依法维护自己的合法权益。鉴此,原告段柱山关于被告武威市公安局未履行保护公民合法财产法定职责的主张,缺乏事实和法律依据,本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定,判决驳回原告段柱山的诉讼请求。


上诉人段柱山不服一审判决,事实与理由:1、上诉人根据法律规定申请被上诉人查处,上诉人在财产被损坏时,及时报警并向被上诉人邮寄查处申请书,要求追究违法行为人的责任,被上诉人既没有对不法行为进行查处,也没有给上诉人任何的书面答复。被上诉人不履行法定职责事实清楚。2、被上诉人没有对行政案件进行调查,没有合法、及时、客观、全面地收集、调取证据材料并予以审查、核实。3、被上诉人仅凭拆迁办工作人员的询问笔录就认定是政府强拆行为,缺乏其他事实证据。在场的强拆人员,并没有出示强拆决定,强拆通知等政府文件。4、在上诉人邮寄查处申请书后,被上诉人仍然没有履行法定职责。至今未给予书面答复或告知,更没有追究违法行为人的违法责任。5、被上诉人具有保护上诉人财产安全的法定职责,但根本没有履行保护上诉人合法财产的法定职责。综上,二审请求撤销一审行政判决;确认被上诉人对上诉人申请行政查处事项的行政不作为违法,责令被上诉人依法查处非法强制拆除上诉人的房屋的行为。


二审法院认为,本案系武威市凉州区城市房屋拆迁管理办公室强拆行为导致上诉人段柱山向公安机关报警,公安机关对该强拆行为未予调查处理引发的行政争议。本案的焦点是:武威市公安局对武威市凉州区房屋拆迁管理办公室强拆行为进行调查处理是否属于武威市公安局的一项法定职责。


履行法定职责之诉请求成立的前提是行政主体负有法律、法规以及规章设定的职责,有义务、有能力履行的行政机关没有履行或不彻底履行的行为或事实状态时,公民、法人或者其他组织才可以提起履行法定职责之诉。即公民、法人或者其他组织所申请的事项是否具有实体法上的请求权基础。这种请求权基础可以产生于或者基于某一法律、某一行政机关的保证以及某一行政合同。总之,要求行政机关依照其申请作出一个特定行政行为,必须具有法定的权利依据。


《中华人民共和国人民警察法》第二十一条第一款规定:“人民警察遇到公民人身、财产、安全受到侵犯或者处于其他危难情形时,应当立即救助;对公民提出解决纠纷的要求,应当给予帮助;对公民报警的案件,应当及时查处。”按照该条规定,人民警察对于公民进行救助或对公民报警的案件进行查处应当具备以下条件:一是公民人身、财产、安全受到侵犯或者公民处于其他危难情形;二是公安机关不进行调查处理就不能有效保护公民人身、财产和安全;三是公民人身、财产、安全受到侵犯或者公民处于危难情形不属于行政机关执行职务的行为。本案中,2016年5月31号下午3时许,段柱山及其家人拨打110报警电话称,其位于凉州区光明桥东侧的房屋被不明身份的人拆除,请求依法查处。凉州区公安局110指挥中心即刻就近指派凉州区公安局荣华派出所出警。民警到达现场后调查得知该拆除行为系凉州区城市房屋拆迁管理办公室工作人员所为,向报警人当场告知与该单位联系。2016年6月15日段柱山再次通过EMS向武威市公安局邮寄了要求查处其位于凉州区光明桥头东侧的房屋被拆除的书面材料。从上述事实来看,上诉人段柱山房屋被强拆,属于武威市凉州区房屋拆迁管理办公室执行职务的行为。据此,上诉人段柱山请求被上诉人武威市公安局履行调查处理的法定职责,缺乏请求权基础和法定的权利依据。上诉人段柱山请求武威市公安局对武威市凉州区房屋拆迁管理办公室对其房屋进行强拆行为进行调查处理,不属于武威市公安局的一项法定职责,本案依法应不予受理。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款(一)项规定,不符合行政诉讼法第四十九条规定的,已经立案的,应当驳回起诉。本案应依法驳回起诉。


综上,原审判决认定事实清楚,适用法律及裁判结果错误。上诉人段柱山的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十九条(一)项之规定,判决如下:一、撤销金昌市中级人民法院(2016)甘03行初64号行政判决;二、驳回段柱山起诉。


【评析】


一、案件焦点问题

本案焦点问题是武威市公安局对武威市凉州区房屋拆迁管理办公室强拆行为进行调查处理是否属于武威市公安局的一项法定职责。依据《中华人民共和国人民警察法》第二十一条第一款规定:“人民警察遇到公民人身、财产、安全受到侵犯或者处于其他危难情形时,应当立即救助;对公民提出解决纠纷的要求,应当给予帮助;对公民报警的案件,应当及时查处。”按照该条规定,人民警察对于公民进行救助或对公民报警的案件进行查处应当具备以下条件:一是公民人身、财产、安全受到侵犯非法侵害或者公民处于危难情形;二是公安机关不进行调查处理就不能有效保护公民人身、财产和安全;三是公民人身、财产、安全受到侵犯非法侵害或者公民处于危难情形不属于行政机关执行职务的行为。本案中凉州区城市房屋拆迁管理办公室工作人员的行为属于执行职务的行为,因此不具备公民报警案件进行查处的条件,不属于武威市公安局的一项法定职责。段柱山对凉州区城市房屋拆迁管理办公室工作人员具体行政行为不服,认为其行为侵犯财产权,段柱山有权以凉州区城市房屋拆迁管理办公室为被告向人民法院提起行政诉讼。

二、确立裁判要旨的理由

1、请求权依据的判断

《中华人民共和国人民警察法》第二十一条第一款规定:“人民警察遇到公民人身、财产、安全受到侵犯或者处于其他危难情形时,应当立即救助;对公民提出解决纠纷的要求,应当给予帮助;对公民报警的案件,应当及时查处。”按照该条规定,请求人民警察救助,应是公民人身、财产、安全受到侵犯或者处于其他危难情形时。本案中段柱山的房屋被凉州区城市房屋拆迁管理办公室工作人员拆除,凉州区城市房屋拆迁管理办公室的拆除行为属于一个具体的行政行为。关于该行政行为是否侵犯了段柱山的财产权,需要人民法院进行审判才能确定,法无授权即禁止,《中华人民共和国人民警察法》没有授予公安局判断特定行政行为是否侵犯公民财产权的权力,武威市公安局对凉州区城市房屋拆迁管理办公室的行政行为无权确定是否侵犯公民的财产权。因此,在公民的财产是否受到侵犯的状态不清楚的情况下,缺乏请求人民警察救助的基础,另外,《中华人民共和国人民警察法》第二条规定:“人民警察的任务是维护国家安全,维护社会治安秩序,保护公民的人身安全、人身自由和合法财产,保护公共财产,预防、制止和惩治违法犯罪活动。”按照该条规定,人民警察的任务是保护公民的合法财产。本案段柱山的房屋财产是否属于合法财产,需要人民法院进行审判才能确定,财产是否合法的状态不明,缺乏人民警察保护的基础。

人民警察对于公民进行救助或对公民报警的案件进行查处应当具备以下条件:一是公民人身、财产、安全受到侵犯非法侵害或者公民处于危难情形;二是公安机关不进行调查处理就不能有效保护公民人身、财产和安全;三是公民人身、财产、安全受到侵犯非法侵害或者公民处于危难情形不属于行政机关执行职务的行为。本案中凉州区城市房屋拆迁管理办公室工作人员的行为属于执行职务的行为,段柱山请求武威市公安局对凉州区城市房屋拆迁管理办公室工作人员的行为进行查处不属于职权范围内的职责。故也缺乏请求履行法定职责的依据。

2、不履行法定职责的认定

不履行法定职责指行政机关负有法律、法规、规章明确规定的行政管理职责,在公民、法人或其他组织要求其履行时,不予答复、拖延履行或拒绝履行。这包含四个方面的内容:一是必须是法律、法规、规章明确规定的行政管理职责;二是具有履行的可能性。即行政机关能够履行相应的行政职责,由于不可抗力等客观因素阻碍履行或行使职责不能完全履行的则不构成不履行法定职责;三是要有相对人的合法申请,这构成不履行法定职责案件的前提条件;四是要有不履行的表现。只有行政机关接到申请后不处理、不答复、拖延处理或是拒绝处理,才会构成不履行法定职责。本案中段柱山及其家人拨打110报警电话称,其位于凉州区光明桥东侧的房屋被不明身份的人拆除,请求依法查处。凉州区公安局110指挥中心即刻就近指派凉州区公安局荣华派出所出警。民警到达现场后调查得知该拆除行为系凉州区城市房屋拆迁管理办公室工作人员所为,向报警人当场告知与该单位联系。由此得知公安局已经履行了法定职责。

行政机关的行政行为要遵循法无授权即禁止的原则,行政机关做出的行政行为要有明确的法律依据。武威市公安局是否有对凉州区城市房屋拆迁管理办公室的行政行为进行查处的权利,依据《中华人民共和国人民警察法》第六条规定[2] ,公安机关的人民警察按照职责分工,依法履行的职责中没有规定对行政机关的行政行为进行查处的权力。因此武威市公安局无权对凉州区城市房屋拆迁管理办公室的行政行为进行查处。构成法定职责的原因,可分为以下几种[3] :一是法律规范,这是比较典型的法定职责,包括法律、法规、规章及其他规范性文件。二是先前行为。所谓先前行为,是指由于行政主体先前实施的行政行为,使相对人某种合法权益受到损害,行政机关应负有采取积极措施防止或消除损害的职责。三是行政承诺。如果行政机关已经许诺当事人其将履行某一职责,从“允诺禁反言”的原则判断,这种承诺应视为行政机关的一种法定职责。四是行政合同。虽然行政合同在理论界争议较多,但现实社会中行政机关为便于当事人履行,经常采取这种方式以代替作出行政行为,如果原告方已经履行了合同项下义务,而在实践中以行政合同不构成法定职责为由驳回原告起诉,则既违反法理,也不利于促使行政机关依法行政,故行政合同应能构成行政机关法定职责的原因。综上,在本案中武威市公安局基于构成法定职责的原因不存在。上诉人段柱山请求武威市公安局对武威市凉州区房屋拆迁管理办公室对其房屋进行强拆行为进行调查处理,不属于武威市公安局的应当履行的法定职责。



[1]一审:甘肃省金昌市中级人民法院(2016)甘03行初64号;二审:甘肃省高级人民法院(2017)甘行终201号;

[2]第六条规定:公安机关的人民警察按照职责分工,依法履行下列职责:(一)预防、制止和侦查违法犯罪活动;

[3](二)维护社会治安秩序,制止危害社会治安秩序的行为;(三)维护交通安全和交通秩序,处理交通事故;(四)组织、实施消防工作,实行消防监督;(五)管理枪支弹药、管制刀具和易燃易爆、剧毒、放射性等危险物品;(六)对法律、法规规定的特种行业进行管理;(七)警卫国家规定的特定人员,守卫重要的场所和设施;(八)管理集会、游行、示威活动;(九)管理户政、国籍、入境出境事务和外国人在中国境内居留、旅行的有关事务;(十)维护国(边)境地区的治安秩序;(十一)对被判处拘役、剥夺政治权利的罪犯执行刑罚;(十二)监督管理计算机信息系统的安全保护工作;(十三)指导和监督国家机关、社会团体、企业事业组织和重点建设工程的治安保卫工作,指导治安保卫委员会等群众性组织的治安防范工作;(十四)法律、法规规定的其他职责。

 江勇.审理不履行法定职责行政案件的十大问题[J].人民司法(应用),2018(04):98-102.