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运用多元化调解机制解决群体性诉讼纠纷
来源: 作者:李文权 发布时间:2013-11-01

当前,我国正在向现代社会转型,社会体制的改革、经济活动方式的改变和城市化进程的加快,迅速改变着人们的社会环境,使原来相对稳定的社会结构和社会关系陷入了急剧变化之中,从而造成当前社会各个领域与不同层面上一定程度的失范和失控,其表现形式之一就是群体性纠纷的较多产生,如动拆迁安置补偿纠纷、劳动争议纠纷、房地产买卖纠纷等等。此类社会关系和法律关系均比较复杂的群体性诉讼案件不断上升,有些还演化成为矛盾激化的群体性事件,严重干扰了社会正常的生产、生活秩序。

一、涉讼群体纠纷现状及特性

(一)群体性诉讼案件的主要类型

1、涉及城市动拆迁安置补偿的群体性诉讼案件。近年来,随着城市改造工程和城市基础设施建设工程的大规模展开,与之相配套的城市动拆迁工作也广泛开展,随之而来的就是对被动拆迁居民的安置补偿问题。由于被动迁安置的对象,多为一定区域内的居民群体,为了自身的利益考虑,在动迁过程中,以政府有关部门组成的拆迁主体或拆迁手续不合法为由,或者以政府安置补偿方案不合理等理由,被安置群体一方经常会集体起诉,要求停止拆迁或者要求得到充分安置补偿,形成动迁安置补偿的群体性诉讼案件。

2、涉劳动争议的群体性诉讼案件。目前,劳资双方形成的群体性劳动争议案件在群体性诉讼案件的构成中占了一定的比重,如因国有企业转制、改制、兼并、重组产生的争议,主要包括一些国有企业在转制过程中,改制、重组、兼并、收购方案缺乏透明度,未经必要的民主程序,在清产核资、股权配置、精简岗位、劳动关系重建、下岗职工经济补偿、历史拖欠的清偿等方面与职工产生纠纷,此外,因缴纳社会保险费、支付经济补偿金、克扣和拖欠工资、支付加班费等纠纷也是发生群体性诉讼案件的重要原因。

4、涉农群体性纠纷。由于“三农”政策的实施,近年来农村中涉及土地承包、流转,土地相邻纠纷的案件逐年增加,加之订单农业的发展,农民逐渐形成了与制种公司及农副产品收购商签订合同的习惯。但由于农民法律意识淡薄,部分企业存在恶意损害农民利益的现象,导致合同签订不规范、不全面,甚至权利义务严重倾斜,在合同履行过程中就容易产生矛盾,此类纠纷因涉及面广,牵涉农民切身利益,极易转化为群体性事件。另外,假种子、假农药等问题也是引发涉农群体纠纷的常见因素。

(二)群体性诉讼案件的特点

1、诉讼主体群体性。在群体性诉讼案件中,由于很多人处于同一事件背景、同一地区,因此形成共同的利益圈,涉及的人员和范围比较广泛,一些大的矛盾涉及的当事人,也由过去的几人、十几人变为几十人、几百人,明显具有群体性的特点。 

2、群体性案件的多发性。现在群体性纠纷已经形成了一定的规律,主要表现为:一定时期某经济领域的高速发展和重大调整;重大改革措施的出台;城市建设中的拆迁和重大工程;行政管理中采取重大行动等等,这些方面都可能涉及许多人的切身利益,并引起群体性案件的较多产生。

3、诉求的经济利益性。尽管各类群众性诉讼案件发生的原因存在很大的差异,其原因涉及经济、文化、心理等方面,甚至有的群体性案件是各种原因、诸多矛盾交织在一起而形成的。但在这许多原因之中,经济原因是其中最基本的原因,绝大多数的群体性诉讼案件都与经济利益有关,经济利益是纠纷的核心内容。

4、群体性诉讼案件处理的“多米诺”效应。群体性诉讼案件由于涉案人员众多,而诉讼原因又基本上相同,多数提起诉讼的当事人具有从众心理,因此在一批群体性案件中往往有一些核心当事人,通常由这部分人先带领一定数量的当事人进行起诉,主导诉讼的进程,谋划行为的策略,其他人或声援或观望裁判结果,试探法院的处理态度。因此法院就案件的不同处理方式可能会产生群体起诉或群体息讼的连锁反应。

5、部分案件中当事人行为的过激性。由于群体性诉讼案件往往涉及当事人的切身利益,因而矛盾比较尖锐,加之人数众多、相互影响,容易产生过激行为。有的当事人怀着“法不责众”的心理,广泛串连,揣摩政府和法院的心理,通过造成人多势众的局面,采用较为极端的方式,形成某种的政治压力,以达到自己的目的和要求。

二、人民法院涉讼群体纠纷处理机制的困境

由于各种客观因素的制约,加之司法自身固有的有限性特征,人民法院在司法的过程中,尤其在处理群体性诉讼这类并不单纯是法律问题的案件时,面临着相当大的困难,主要存在以下问题:

(一)有限的司法资源与超负荷案件数量的矛盾

司法的运行需要耗费一定的社会资源,国家投入司法的成本总是有限的,如果案件纠纷大量进入司法程序解决,超出了司法成本所负载的限度,则司法的正义往往很难在社会得到实现,如果法官为了维持裁判的品质而不增加办案量,则案件审理必然拖延,当事人只能得到“迟到的正义”;如果法官加快办案速度,办案质量必然有所下降,当事人只能得到“粗糙的正义”。近年来,法院受理的各类诉讼案件呈大幅上升的趋势,而法官的员额并未发生根本性的增长。因此,当前审判资源的缺乏与案件数量的激增,客观上已成为尖锐的矛盾。群体性诉讼案件的处理,除了查明事实和法律适用问题以外,法官还必须充分注意办案中的稳定因素和社会效果。在开展工作时,目标群体大,工作难度高,需要投入大量的审判资源审理此类案件。因此,在法院近年来收案数量不断攀升的客观情况下,群体性案件数量的增多和繁重的审理工作更是使法院本已捉襟见肘的司法资源雪上加霜。

(二)民间公正观念与法律公正理念之间的冲突

在特定的情况下,由于部分民众的法制意识尚有欠缺,或者处于某一特殊的利益群体,或者受到错误思想的误导,又或者是法律本身已经滞后于发展的社会生活,这些因素均可能导致特定条件下,民间的公正观念与法律昭示的公正理念不尽一致、甚至是冲突。尤其在群体性诉讼案件中,群体一方往往认为自己人数众多,当然代表了群众的呼声,从而简单地以裁判结果是否有利于自己作为衡量司法是否公正的主要标准,而没有或者很少考虑司法运行中的程序性规则,也是导致诉讼成败的重要原因。“司法的专业技术逻辑与群体一方朴素的、甚至在某些情况下是片面的思维之间存在着客观的差距,这种差距影响了法院与群体一方的理性沟通。”如有些案件群体一方或因证据不足,或诉讼请求不符合法律规定的形式、或诉讼请求超过时效等原因导致败诉时,群体一方往往会不分缘由,将“枉法裁判”、“司法腐败”、“官官相护”等帽子扣在法院头上,并通过上访、闹访等过激方式给法院施加压力,并误导公众的视听,损害人民法院的司法权威和司法形象。

(三)司法功能的客观有限性与群体诉求目的扩张性之间的矛盾

 “司法是社会正义的最后防线”等理念已逐步深入人心,但无论是从我国目前宪法规定的国家权力配置体制,还是从司法机关自身固有的性质来看,司法机关的权力、功能和作用都是有限的,首先,司法要严守法律规范的界限,只能依法司法,不能侵夺立法机关的权力;其次,司法要中立司法、被动司法,人民法院对当事人社会关系的调整是事后调整,必须恪守中立、平等的立场;最后,司法是在双方所争议利益的范围内进行分配调整,很难创造和调动新的利益资源来解决双方的纠纷。因此,人民法院处理纠纷的权力和能力是有一定限度的。而在有些群体性纠纷中,群体一方向法院所提起的诉请,已经超出了人民法院的主管范畴,甚至是要求法院履行政府性的职能,当法院限于自身的权限无法满足其要求时,或者超越权限处理时,均可能会引发新的矛盾。

(四)法律效果与社会效果特定条件下的相悖

人民法院审理群体性案件达到法律效果与社会效果的统一,是既能体现司法公正,又能解决纠纷、消除矛盾的最佳结果。但法律在客观上具有目的有限性、相对滞后性、原则性、不周延性等特点和局限性,因此法律对某些利益纠纷可能没有规范,或规范的过于模糊,缺乏可操作性,或已不能适应社会的发展。人民法院是司法机关,其职责是依法办案,虽然在某些情况下可以通过有限的合目的性解释来弥补成文法的缺陷,但这种作用是极其有限的,同时也是具有风险的。在绝大多数情况下,法院必须严格依照现有的法律规范司法。当现有的法律规范出现上述局限性时,依法作出判决的法律效果与依正当理念推导出的社会效果的和谐统一就会产生较大的障碍

三、建立多元化调解机制,以和谐为出发点解决涉讼群体纠纷

人民法院正确妥善处理群体性诉讼案件的过程,不但是化解社会矛盾的过程,也是维护社会稳定、构建和谐社会的过程。笔者建议从以下几方面积极探索,建立多元化、社会化、专业化的涉讼群体纠纷调解机制

(一)增强调解意识,创新调解机制,推行人民调解、司法调解、行政调解衔接联动的三调联动,多元化化解涉法群体纠纷

近年来,湖南法院与司法行政部门和人民调解组织紧密配合,推行人民调解、司法调解、行政调解衔接联动的三调联动,走出了一条具有湖南特色的司法调解化解纠纷之路。笔者认为这种诉前人民调解的方式,充分发挥了人民调解扎根基层、深入群众、简便快捷、便民利民的特点和优势,在化解涉法群体性纠纷中应当也发挥其独特的作用。要在法院内设立人民调解常驻工作室,采取举措加强诉调对接,建立诉讼绿色通道,调动当事人选择司法外调解的积极性。同时法院应加强指导人民调解工作,指导和提高人民调解员的调解技能,充分发挥人民调解预防纠纷、化解矛盾的优势,免费快捷地将大量的矛盾纠纷化解在萌芽状态、解决在基层,大大降低化解社会矛盾尤其是群体纠纷的司法成本,节约司法资源,降低诉讼成本,减轻当事人的负担,同时缓解人民法院案多人少与执行难的问题。

(二)充分发挥司法行政工作的法律保障和服务职能,实现群体纠纷的多元化化解

司法行政部门要配合法院积极预防和妥善处置群体性事件,不断改进加强新时期人民调解工作,建立健全人民调解组织,积极拓展调解领域,努力做好在农村征地、城镇拆迁、企业改制、工程建设、劳资纠纷中引发的各种矛盾的调解工作。认真做好矛盾纠纷的预防和排查,坚持抓早、抓小、抓苗头,努力把矛盾纠纷解决在基层、解决在萌芽状态。司法行政部门要引导群众以理性、合法的形式表达利益要求,充分发挥律师在化解矛盾纠纷中的专业优势,进一步疏通渠道,组织和引导律师、基层法律服务者和法律援助人员,面向基层,面向群众,面向贫弱,主动介入社会热点、难点问题,积极参与处理各种纠纷,特别是重大群体性纠纷,运用法律服务具有的规范、引导、调节和保障作用,用思想疏导、教育说服手段化解当事人之间的纷争,切实做到“化解矛盾、理顺关系、安定人心、维护秩序”。对群体性集团性案件,要坚持以稳定社会大局为已任,维权与维稳相结合,充分发挥律师法律服务、法律援助、咨询解惑、法制宣传、化解纠纷的功能,积极探索采取非诉讼途径调解、调处纠纷等创新工作方式,探索在法庭外和非诉讼活动中促使当事人和解的方法和途径,尽量做好当事人的调解工作,耐心向纠纷双方宣传法律规定,主动与有关部门沟通反映情况,认真做好解释和疏导工作,防止矛盾激化。

(三)试行群体性案件的个案先行判决机制,使群体性纠纷得以分解

由于群体性案件具有相同或者相类似的诉因,因此同一批群体性案件的判决结果往往是基本相同的,群体性案件处理结果的这个特点,会产生一种效应:一批群体性案件如果一审处理不当,群体一方的绝大多数当事人会情绪激化,造成群体上诉、上访、闹访的情况;就一审法院而言,如果其一审判决确有错误,则会造成整个一批群体性案件均被改判或者发回重审,案件的数量有时是相当惊人的。为了避免群体矛盾激化和一审法院工作上的被动这一双重困境,笔者建议,对于群体性诉讼案件可以采取个案先行判决的机制,达到规避裁判风险,降低矛盾激化率的目的。具体而言就是,一审法院对于受理的一批群体性案件,可以通过审理,选择其中一件最具有典型性的个案先行判决,一方面可以观察判决后群体一方的反应,另一方面就该判决的个案,当事人上诉后,可以获知上级法院对该类案件的裁判态度,在综合分析上述情况后,再决定其他案件的审理思路。个案先行判决的方式,可以为群体一方接受判决提供心理预期,防止集体判决后矛盾瞬间激化的情况发生,同时也可以避免群体错案的造成。但是,先行判决机制也存在一定的弊端,就是可能导致大批案件因等待个案的上诉结果而久拖不决,影响司法效率。同时,对于某些应当及时加以处理的群体性案件,则不应当采用先行判决的方式,否则反而会延误案件良好处理的时机,导致适得其反的效果。因此,对于先行判决应当正确的加以适用。

(四)强化诉讼调解,以调解息诉为切入点化解涉法群体性纠纷

要善于从普通的民事、行政案件中,及时发现可能影响社会稳定的各类苗头性、倾向性问题,有效防止群体性涉讼事件的发生高度重视诉讼调解工作,探索有效的调解手段,提高调解结案率,降低民商事纠纷的对抗性,做到案了事了。

首先,在工作原则上,要坚持以教育疏导为主,团结争取群众,对个别极端的当事人要讲究工作的方式和方法,要本着“有理、有节、有据”的态度开展工作,对诉讼目标群体应当以“可散不可聚,可顺不可激,可解不可结”原则化解矛盾,维护社会稳定。其次,在开展工作的具体方法上,要充分注意群体性纠纷中“群”由“个”带,“面”由“点”领的特点,抓住群体中的核心个体做工作,作为打开局面的突破口。因为大部分群体性案件都是由一些核心当事人发起的,他们在其中起到发动、组织、策划等关键性作用,其他的当事人往往具有从众的心理,有些当事人甚至是“搭车”行为,希望自己不出面、不花力气,利益就可以一体均沾。因此,针对关键性的当事人包括群体性案件的诉讼代理人开展工作,使之对案件的情况和对法院的工作有正确的理解,并加以引导,就有利于控制全局的事态,做通全局的工作,从而达到事半功倍的效果。

在群体性案件的调解工作中,我们通过工作应当努力达到三个层次的目标:第一层次,也是最低层次,要通过调解、接待工作了解纠纷形成的原因,了解当事人的真实想法和心态,了解其诉请背后的真正目的和底线,把握当事人的心理预期,为今后的工作打好基础;第二层次,在工作开展到一定的时候,应当依法进行相应的法律释明和法制宣传,适当为当事人进行一定的案情分析和诉讼指导,并依据法律指出其诉请中不合理的成份,以及因此可能承担的诉讼风险。由此,对难以调解的案件为当事人接受今后的判决提供一个心理预期;对某些诉请明显不合理的当事人可以促使其知难而退,避免讼累;对行为过激的当事人引导其行为到合法合理的轨道上来。第三层次,通过前述工作努力拉近对立双方的差距,缓解双方的矛盾,为其创造调解或自行和解的机会,引导双方提出合理的调解方案,促成一定条件下的调解协议,使双方化解矛盾。同时要强调的是,对群体性案件虽然应当着重调解,以缓解矛盾,但也有相当部分的案件通过大量工作还是无法通过调解来解决,必须以判决结案。在这种情况下,一方面要注意依法判决,要正确认定事实,客观分析证据,透彻分析法律关系,准确适用法律,从而使判决结果有充分的事实和法律依据,经得起推敲。另一方面要在判决的同时做好说服教育、息讼服判工作,想方设法缓解矛盾,给其在思想上与心理上接受判决以准备和缓冲,防止矛盾瞬间释放。

(五)在执行中贯穿调解,并建立司法救助基金解决弱势群体实际困难

法院执行涉及群体性纠纷案件难度大,涉及人员多,社会影响面大。因此对此类案件,执行人员不仅要熟知法律法规,能随答当事人所提出问题,而且要有一定的耐性,能够经得起群体人员的询问,甚至忍受个别人员的奚落,一方面耐心做好当事人思想工作,另一方面要不辞劳苦、敢于执行,讲究执行方法和策略。特别是一个案件中涉及多名被执行人的,执行人员必须做通几名被执行人的思想工作,以督促他人自动履行。欲强制执行时,必须针对首要顽固的被执行人,否则他人会共同对抗,避免使执行工作一度陷入困境。

(六)充分发挥各部门、各机构作用,整合资源,建构协调机制

首先,要整合信息资源,建立健全信息报告制度审理群体性案件,信息的及时和全面获取很重要,可以为矛盾的预防、控制和解决提供有效的参考。因此要广泛拓宽信息渠道,整合信息资源,就人民法院而言,要在立案庭、审判庭、合议庭、综合部门均建立相应的群体性案件动态信息的报告制度,形成以具体承办合议庭为中心的信息平台,对重要的群体性案件要跟踪报告,定期报告。同时要提高信息质量,对于重要的信息要及时上报,或通报相应的维稳部门,做好矛盾的预防和控制工作。

其次,整合审判资源,制订好处理群体性案件的工作预案。针对群体性案件人数多,矛盾大的特点,审判庭应当组织配备处理此类案件经验丰富的承办法官组成合议庭审理,在一定时期内整合对应的审判资源处理群体性案件。对该类案件的审理要根据案情制订科学可行的审理计划和工作预案,明确办案思路,明确合议庭的分工和职责,加强办案责任制,做好防范和疏导工作。

再次,加强与党委、人大政府及上级法院等机关部门的横、纵向协作。有些案件的问题涉及面广,必须由多个职能部门共同介入才能解决,因此要经常交换信息,沟通意见,统一答复口径,统一处理措施,达到解决问题,化解矛盾的目的;对于某些已经或者可能影响社会稳定的案件,应当及时通报相关部门,协同工作,将重大决策,措施和处置方案向这些部门汇报和通报,争取它们的支持,充分发挥合力优势,防止和控制群体性纠纷演变为群体性事件,有力维护社会稳定;涉及到统一执法问题的重要群体性案件,应当依法加强上级法院的业务指导职能,通过法律适用,政策运用等方面的指导,努力避免上下级法院处理的原则不一,答复口径不一,防止激化矛盾和案件的复杂化。

(七)建立信访长效机制,切实在案件处理后期解决、遏止群体性纠纷涉法案件

人民法院处理群体性纠纷案件难的原因之一,就是群体性上访。一些部门出于推卸责任或不了解情况,逢访必通报,甚至认为上访有理,批示限期处理,无形中助长了上访人的上访情绪。为此,基层法院信访接待室应对信访案件进行分析处理,确认是办案人员的错误导致上访的,应坚决按照审判人员、执行人员违法违纪的规定处理,对于当事人无理上访,应劝其息访,对扰乱信访工作秩序,机关工作秩序和社会秩序的行为应坚决依法处理,构成犯罪的依法追究刑事责任,维护法院正常工作秩序,维护法律权威。