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行政审判专栏 | 浅析裁判文书说理改革和行政裁判文书说理的特殊意义

来源:省法院行政庭 作者:薛扬 责任编辑:李瑞 发布时间:2019/9/25 10:07:15 阅读次数:
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浅析裁判文书说理改革和行政裁判文书说理的特殊意义 

作者:薛 扬



引言


行政裁判文书是人民法院在审判活动中,就行政案件的实体和程序问题,依法制作的具有法律效力的司法文书。它直观反映行政诉讼的过程和结果,将当事人权利义务予以确定和分配,是人民法院行政审判工作的“最终产品”,是化解行政争议、保护人民群众合法权益、监督行政机关依法行政的重要载体。说理是裁判文书的灵魂。释法说理的增强,有利于提高行政裁判文书的质量,提升裁判的说服力和可接受度。

党的十八届三中全会和四中全会对加强法律文书释法说理提出明确要求,对裁判文书说理改革作出了顶层部署。最高人民法院第四个五年改革纲要把“推动裁判文书说理改革”确定为全面深化改革的65项改革任务之一。本文以裁判文书说理改革为分析起点,重点梳理分析了行政裁判文书说理的现有规定,对行政裁判文书说理的特殊意义展开探讨。



1裁判文书说理改革概述

(一)裁判文书说理改革的部署推进

1999年10月20日,最高人民法院发布《人民法院五年改革纲要》,明确提出“加强对质证中有争议证据的分析、认证,增强判决的说理性”。2009年3月17日,最高人民法院印发《人民法院第三个五年改革纲要(2009-2013)》,其中继续要求“增强裁判文书的说理性”。2009年5月25日,最高人民法院下发《关于进一步提高裁判文书质量的通知》(法[2009]177号),要求全国法院“加强裁判文书说理,不断提高服判息诉率。”2013年11月,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出,增强法律文书说理性,推动公开法院生效裁判文书。2014年10月,十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也强调,加强法律文书释法说理,建立生效法律文书统一上网和公开查询制度。连续两次中央全会对裁判文书说理和公开提出明确要求,把裁判文书说理改革提到了新的高度。为了贯彻党的十八届三中、四中全会精神,2015年2月4日,最高人民法院制定《关于全面深化人民法院改革的意见》,并将之作为人民法院第四个五年改革纲要贯彻实施,其中把“推动裁判文书说理改革”单列一条,对裁判文书繁简分流、重视律师辩护意见、建立裁判文书说理评价机制等作出具体规定,为进一步全面深化裁判文书说理改革指出了明确方向。2018年6月1日,最高人民法院印发《关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见》,对裁判文书说理的目的、范围、原则、规范要求和繁简分流等作出明确规定,迈出了裁判文书说理改革的关键性一步,是未来一个时期指导全国法院裁判文书说理改革的指导性文件。


(二)裁判文书说理改革的实践

为了落实中央关于裁判文书说理的改革部署和最高人民法院三个改革纲要对裁判文书说理性的要求,最高人民法院先后提出了一系列加强裁判文书说理的具体要求,推动了改革的落实。如2006年6月27日,最高人民法院下发《关于加强民事裁判文书制作工作的通知》(法[2006]145号),要求民事裁判文书“要强调案件事实的公开性和完整性、证据认定的逻辑性、判案理由的说理性以及文字语言的准确性,突出对重点争议证据的认证说理以及对当事人诉讼请求的辨法析理;要根据案件的具体情况区别对待,做到简繁得当。”2013年1月1日《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第二百四十六条规定,“裁判文书应当写明裁判依据,阐释裁判理由,反映控辩双方的意见并说明采纳或者不予采纳的理由”。最高人民法院《关于实施量刑规范化工作的通知》(法发[2013]14号)要求裁判文书要充分说明量刑理由,可针对控辩双方所提量刑情节采纳与否及从重、从轻处罚的理由进行阐述。最高人民法院《关于全面深化人民法院改革的意见》(法发〔2015〕3号)要求“人民法院办理二审、提审、申请再审及申诉案件,应当在裁判文书中指出一审或原审存在的问题,并阐明裁判理由。”“重视律师辩护代理意见,对于律师依法提出的辩护代理意见未予采纳的,应当在裁判文书中说明理由。”最高人民法院《关于民事审判监督程序严格依法适用指令再审和发回重审若干问题的规定》(法释〔2015〕7号)第六条规定,“上级人民法院裁定指令再审、发回重审的,应当在裁定书中阐明指令再审或者发回重审的具体理由。”新修改的行政诉讼法和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(法释〔2018〕1号,以下简称《行诉解释》)对行政裁判文书说理也规定了具体的要求。

同时,各地法院也纷纷采取有力举措,加快裁判文书的改革步伐,努力提高裁判文书的说理性。如四川省高级人民法院于2002年9月12日出台《裁判文书质量评审标准》,对于裁判理由说理性差,缺乏法理和事理论证的裁判文书,扣减20-30分。浙江省高级人民法院专门针对裁判文书说理,于2007年10月23日印发了《关于加强裁判文书说理工作的若干意见》,对刑事、民事、行政裁判文书的说理工作进行全面部署。河南省高级人民法院于2009年10月9日制定《裁判文书上网公布管理办法》,建立上网裁判文书评查制度,不定期随机抽取一定比例的上网裁判文书,针对裁判文书制作的规范性、说理的充分性等,交由人大代表、政协委员或省律师协会进行质量评查。安徽省高级人民法院于2010年7月6日印发《裁判文书制作规范(试行)》,对各类裁判文书的制作和说理分别作出具体规定。江苏省高级人民法院在法官入额考试中采用“微型卷宗”闭卷考试的方式,重点考查裁判文书的制作和说理能力,把裁判文书要素是否齐全、说理是否透彻、条理是否清晰作为评分的重要标准。


(三)裁判文书说理改革的成效

经过多年努力,广大法官越来越重视通过裁判文书的说理来展现裁判结果的合法性和合理性,裁判文书说理的质量和水平有了较大的提高。尤其是在最高人民法院制定出台《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》(法释〔2013〕26号)后,全国法院从2014年1月1日起推行的裁判文书全面上网,让案件当事人和社会公众可以通过互联网便捷地了解裁判内容,“倒逼”着法官越来越注重裁判文书的规范化和说理工作,促使裁判文书说理的整体水平进一步提高,优秀裁判文书不断涌现。随着司法改革的全面深化,以司法责任制为核心的重大基础性改革全面推进,全国法院积极落实“让审理者裁判,由裁判者负责”的要求,确立合议庭、法官办案主体地位,大部分裁判文书都由独任法官直接签署或合议庭成员依次签署,不再提交院庭长审签,提交审判委员会讨论的案件数量也大幅下降。据最高人民法院统计,全国法院由独任法官、合议庭直接签发裁判文书的案件数量已占到案件总数98%以上。[周强:“最高人民法院关于人民法院全面深化司法改革情况的报告——2017年11月1日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上”,载《人民法院报》2017年11月2日。]这一系列改革充分放权于法官和合议庭,改变了以往案件层层汇报、裁判文书层层把关的状况,有效避免了司法行政化、审判分离的问题,充分调动了一线法官裁判文书说理的积极性。在各方的共同努力下,法院裁判文书的规范化建设和说理工作取得了长足进步,裁判文书说理工作产生了积极的法律效果和社会效果,在满足人民群众对司法的新需求新期待、回应社会对司法审判的关切、全面发挥诉讼功能实现诉讼目的、发挥司法宣传教育功能等方面都发挥了重要作用。[胡云腾:“论裁判文书说理与裁判活动说理”,载《人民法院报》2011年8月10日。]


2行政裁判文书说理的现有规定

(一)行政诉讼法和民事诉讼法的规定

行政诉讼法中关于裁判文书说理的规定只有两处。行政诉讼法第四十三条第二款规定,“人民法院应当按照法定程序,全面、客观地审查核实证据。对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由。”该条虽然只规定对未采纳的证据在裁判文书中说明理由,但无论是采纳还是不采纳,均有说明理由的必要,因为采纳了一方当事人的证据,则另一方当事人亦有知情和监督的需要。行政诉讼法第五十一条第二款规定,“对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的,应当接收起诉状,出具注明收到日期的书面凭证,并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的,作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。”不予立案裁定书载明理由,这可以证明法院已经对起诉材料进行全面审查并作出有效回应,且可以充分保障起诉人的知情权,使当事人能更好地行使诉权并作出决定,即如果认为所载明理由充分的,可以去弥补相应缺失的条件或者放弃起诉;认为所载明理由不充分的,可以更有针对性地向上一级法院提起上诉。另外,行政诉讼法第一百零一条规定,人民法院审理行政案件在本法没有规定的情况下,适用民事诉讼法的相关规定。民事诉讼法第一百五十二条规定,“判决书应当写明判决结果和作出该判决的理由”;第一百五十四条规定,“裁定书应当写明裁定结果和作出该裁定的理由”。分别就民事判决书、裁定书裁判理由的载明作出明确规定。同样,行政裁判文书也不仅要写明裁判结果,还应当写明作出裁判的具体理由。


(二)《行诉解释》的规定

《行诉解释》以行政诉讼法为基本依据,对原有行政诉讼法司法解释进行了全面修改和整合,实现了对行政诉讼制度的发展创新,其中对裁判文书说理作了进一步的规定。《行诉解释》第五十五条第二款规定,“起诉状内容或者材料欠缺的,人民法院应当给予指导和释明,并一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。在指定期限内补正并符合起诉条件的,应当登记立案。当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的,退回诉状并记录在册;坚持起诉的,裁定不予立案,并载明不予立案的理由。”第一百零一条第三款规定,“裁定书应当写明裁定结果和作出该裁定的理由。”裁定虽然主要涉及程序问题,但对当事人的权利义务往往会有直接或间接影响,应当按正当程序要求加以规范。在裁定书中写明裁定理由,这是加强裁判文书说理的必然要求,也体现了司法的文明和对当事人的尊重。《行诉解释》第一百四十九条规定,“人民法院经审查认为行政行为所依据的规范性文件合法的,应当作为认定行政行为合法的依据;经审查认为规范性文件不合法的,不作为人民法院认定行政行为合法的依据,并在裁判理由中予以阐明。”本条是关于规范性文件不合法处理方式的规定,人民法院对规范性文件进行合法性审查后,认为规范性文件不合法的可以在裁判理由中对其是否合法、有效、合理或适当进行评述。另外,在裁判理由中对一并申请审查的规范性文件予以阐明也是人民法院必须遵守的义务。根据《行诉解释》第六十八条的规定,“请求一并审查规章以下规范性文件”属于“具体的诉讼请求”,人民法院对当事人提出的这一诉讼请求不能置之不理,不能避重就轻,应当详细予以阐明。

此外,2015年4月最高人民法院印发了《行政诉讼文书样式(试行)》,在规范行政裁判文书制作的同时,更加强化裁判文书说理,并要求注重繁简得当。最高人民法院印发的《关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见》,针对裁判文书的一些共性问题从宏观层面提出许多指导意见,另外还重点指出:行政案件涉及举证责任分配或者证明标准争议的,裁判文书应当说明理由;行政诉讼中对被诉行政行为所依据的规范性文件一并进行审查的案件和判决变更行政行为的案件等应当强化释法说理;适用行政简易程序审理的案件可以简化释法说理。当前,提高行政裁判文书质量和说理水平,首先要不折不扣地把现有规定和要求贯彻落实好。


3行政裁判文书说理的特殊意义

法律的生命在于经验,法律的魅力在于逻辑。裁判文书既要告知裁判结果,也要论证并公示裁判过程,才能实现司法民主、铸造司法公信、杜绝司法专横现象。行政裁判文书作为我国裁判文书体系的重要组成部分,和其他裁判文书一样,在加强裁判文书说理性方面具有重要意义。同时,行政诉讼制度的特殊性决定了行政裁判文书说理还具有特殊意义。行政诉讼制度作为我国三大基本诉讼制度之一,是在国家制度体系中设计的一种国家司法权对行政权实行制约和监督的机制,旨在监督行政机关依法行政、使国家法律得到正确执行的同时保护相对人的合法权益,在相对人合法权益受到或可能受到行政行为侵犯时,为相对人提供及时有效的救济制度。

首先,从行政案件当事人的角度来讲,在行政裁判文书中加强释法说理有利于化解“官民”矛盾,促进“官民”和谐。行政诉讼作为“民告官”的诉讼,可以想象,处于弱势地位的行政相对人把政府告上公堂,他能做出这个决定是何等不易,对于“官官相护”的疑虑会始终纠缠着他。一个不说理的判决只能使他的疑虑加重,甚至会导致他对整个社会正义的绝望。而法院面对的另一方当事人是地位优越、素质远远高于普通当事人的政府官员,法院要撤销行政行为,就一定要讲出很充分过硬的理由来说服。其次,从案外行政机关的角度,行政裁判文书的说理通过对行政行为的评价,有利于规范和引导其他行政行为的作出,继而对行政管理政策的形成与实施产生影响。行政诉讼作为对行政行为的司法审查和监督,一方面对合法行政行为的效力进行确认和维持,为合法行政行为提供法律支撑,维护和保障正常的行政秩序,另一方面,对违法行政行为予以撤销、变更或者对行政不作为判定履行职责等,监督和纠正行政机关的违法行为,促使行政机关依照法定权限管理社会事务,认真履行社会管理和公共服务职能。在裁判文书结构中,对案件以外的人产生拘束力的,是判决理由,而不是判决结果。法院撤销什么样的行政行为、维持什么样的行政行为,都会给涉案乃至不涉案的行政机关产生莫大的预测作用,直至影响日后的行政管理行为,甚至对整个政策产生影响。因此,行政裁判文书说理对于化解行政争议、保护人民群众合法权益、促进“官民”和谐、影响行政管理政策以及监督行政机关依法行政具有重要意义。